实现住屋持续健康发展是世界性难题。相比较而言，实现公屋持续健康发展更是世界性的「难题中的难题」，香港概莫能外。我们知道，舒缓房困及公屋发展，一直是香港最具挑战性的经济社会问题。

有见于此，下面我们从香港公屋种类、住屋行政机构，住屋计划、策略与措施等几个主要角度，回顾香港70余年公屋发展历程，总结经验和教训，进而展望未来香港公屋发展的基本改革思路。

香港搭建规模可观的公屋种类架构 

1953年石硖尾寮屋区的一场大火，吞噬了5万多名居民的住所，本港在联合国支援下搭建应急房屋安置灾民，随后在1954年成立徙置事务处兴建徙置区，普遍认为，这正式开启了香港公屋建设的历程。迄今为止，政府在长达70余年的公屋发展历程中先后推出诸多种类的「公屋」，从不同层面为破解房困、改善港人居住条件做出贡献。

第一，公屋及相对应的四个术语。

居住角度下的公营房屋和公营住屋，以及居住角度下的公共房屋和公共住屋这四个术语，可以简称为「公屋」。清晰交代这四个术语之间的关系，是列举香港「公屋亚类」品种乃至评析本港公屋政策是非得失的前提与基础。

首先是公营房屋和公营住屋。长期以来，香港普遍使用公营房屋和公共房屋，它们都是由政府主导建设运行并支援贫困群体的房屋，公共性是其根本性质。

其次，公营住屋就其字面意义来理解，是公共部门或政府主导经营或运营的住屋。经营或运营这两个术语来自商学范畴，强调该类住屋建设管理同样要重视「产出大于投入」或「收益大于成本」的商学准则，否则，就会面临入不敷出的财力困境。

再者，虽然公营住屋和公共住屋这两个术语在香港少有呈现，不过它们都精准强调其是居住角度下的具有公共性的房屋类型，肯定不包括非居住类房屋（non residential housing）。若然，我们可以预见，公共住屋和公营住屋的术语称谓更为适切，并且需要引起本港理论界、政策界和公众的重视。

2024年3月9日，市民在深水埗石硖尾的「美荷楼生活馆」内沉浸式体验上世纪五、六十年代的 公共住宅生活。美荷楼于1954年建成，是本港最早、现在仅存的H 形6层高的政府安置公共住宅 (公屋),被认定为二级历史建筑。2013年，美荷楼被改造为青年旅舍，「美荷楼生活馆」则展陈 当年居民的家具、实物、照片等，供蔘观者回味彼时的社会风貌(视觉中国)

第二，香港公屋体系内的各「亚类公屋」。

在交代总体的规范化层面的公屋及其相应的几个全称术语后，再来看一下过往和现时香港公屋体系内的各「亚类公屋」。

一是公共租住房屋。本港文献中经常出现公共租赁房屋或公共租住房屋，强调其所要让渡的产权形态是租赁权或租住权，主要给房困群体租住。要说明的是，世界通行的住屋理论与政策表明，公共租赁房屋或公共租住房屋仅是公屋体系的一个重要组成部分，与一些情势下可租可售的公屋亚类品种才共同构成完整的公屋。因此，这里将其作为通行的规范化意义层面的公屋体系内的一个公屋亚类来对待，并且就此指出，将公共租赁房屋或公共租住房屋简称为公屋，并不适切，更会引发与通行的住房理论与政策界的公屋之间的称谓冲突、含义冲突与政策冲突。

1990 年代，鲫鱼涌英皇道旁的公共屋村。老式公屋简陋挤拥,已显破旧(视觉中国)

二是应急类公屋。它是相对于正常的非紧急情势下的长久公屋或恒长化公屋而言的。始于1953年石硖尾大火而搭建的应急住屋及其后兴建的徙置区住屋，就是应对紧急灾害而安置灾民的一类典型的公屋。

三是过渡类房屋。包括临时房屋、过渡性房屋、中转房屋和暂住住屋等。1964年香港推出「临时房屋计划」，2017年推出「共住」的过渡性房屋，并在同年度《施政报告》中指出增加过渡性房屋供给，此后还在新冠疫情期间推出过渡性房屋宾馆计划。房协也推出「暂住住屋计划」，为轮候公屋的家庭提供改善居住环境的机会。房委会则推出中转住屋。与紧急情势下的应急类公屋相比，这些过渡类房屋也不属于正常社会情势下的恒长化住屋，而是在较为严峻的情势下化解恒长化住屋供应不足，所采取的权宜措施。

四是「政府廉租屋」。1961年香港设立「政府廉租屋」，专门面向月入低于500元、居住挤迫及低于居住标准的家庭，这类特殊的廉价租屋是一个公屋品种。

五是「夹心阶层房屋」。1993年香港透过房协推行「夹心阶层房屋计划」。这里的夹心阶层或夹心层，主要指夹在中等收入和低收入阶层之间的「中偏低收入阶层」。

六是居屋和新居屋。1976年，房委会推出「居者有其屋」计划，对象为中低收入家庭和公屋租户，2011年当局又推出「新居屋」计划，于是就呈现出居屋和新居屋这两个「公屋亚类」。

七是青年屋舍或青年住屋。2012年，香港推出「青年屋舍计划」，后来青年住屋这一术语也广泛使用。

八是长者住屋。这是房协「长者安居乐计划」下所出现的「公屋亚类」。仔细分析便知，长者住屋主要是从年长人士生活起居特点，以及患病需实时照顾等便利性出发而设立的带有部分公共性的住屋种类。

九是本港还有郊区公共房屋、简约公屋、永久公屋、公共屋邨、绿表置居屋、「白居二」、租者置其屋、资助出售房屋、「共住」社会房屋等住屋种类或「公屋亚类」，合共20种左右，并在相当程度上被置于公屋架构下推行。

这么多的「公屋亚类」或住屋种类，如同一堆乱麻，难免令人头晕目眩。一些人士也不禁心生疑问：这么多种类的公屋，究竟哪些符合通行的规范化层面的公屋特征？是否都应作为公屋来对待？正如在实际进程中，它们中的多个成员遭遇的种种不利局面以及被社会各界批评来看，它们需要接受通行的住屋理论与政策的检验，进而做出废存归并的处置。

香港搭建较为完整的住屋行政机构体系

本港承担公屋行政职能的机构是由统一的住屋管理局、署、委员会等共同负责，各相关机构的职责功能透过相应的住屋计划、策略和政策得到体现。

第一，香港房屋局沿革。

房屋局的雏形阶段。1994年香港恢复房屋司，并设立房屋科负责制定公屋私屋的发展政策与策略，这被视为房屋局的雏形。

早期的房屋局。1997年香港成立房屋局，直至2002年房屋与规划地政局成立之前，都担负本港房屋发展的公共行政事务。

房屋与规划地政局阶段。2002年7月1日，政府合并房屋局及规划地政局，重组成立新的房屋与规划地政局，属于特区政府的一个决策局，专责本港房屋、城市规划及土地利用行政事务。2002年房屋与地政规划局宣布政府「九招救楼市」的政策，当中包括由2003年起停售居屋及无限期停建居屋。房屋与地政规划局也在2007年向立法会提交未来5年公屋建设进度，由房委会在2007年8月至2011年12月兴建76342个公屋单位，每年供应15268个单位。

运输及房屋局阶段。2007年7月1日起，政府撤消房屋与规划地政局，其房屋行政事务由新成立的运输及房屋局接手，规划与地政事务则交予发展局。此后直至2022年7月1日前，运输与房屋局都负责本港运输和房屋公共行政事务。2012年，当时候任行政长官梁振英提出重设房屋及规划地政局，由发展局的规划及地政科，以及运输及房屋局的房屋科合并而成，但该计划被搁置。

当今的房屋局。根据香港特别行政区第五届政府提交的政府架构重组方案，运输及房屋局被分拆为运输及物流局和房屋局，并于2022年7月1日起正式运作，管房屋和管运输从此分开。新成立的房屋局是新一届特区政府独立的决策局，是政府在房屋领域的公共性行政机构，这是其根本性质。

新房屋局组织架构：设一位局长、一位副局长、一位常任秘书长兼房屋署署长;设一手住宅物业销售监管局、策略处、发展及建筑处、屋邨管理处、机构事务处和独立审查组等部门。

综上所言，在70余年发展过程中，香港房屋局历经多次拆分、合并和职能的立废重组，也被冠以诸多称谓，新的房屋局的独立设置开启了本港房屋公共管理的新篇章。

第二，香港房屋委员会。

早期成立的香港屋宇建设委员会是香港房屋委员会（简称房委会）的前身。1972年，香港合并各公营房屋机构为房屋委员会，该委员会又于1973年根据《房屋条例》正式成为法定机构，以推展政府公屋计划。1988年房委会改组，享有独立的财政自主权，当时房委会主席由非官方人士出任，更多的委员则来自社会不同阶层，极大提升了房委会的开放性。

后来经过不断调整，房委会主要职责与架构发生了较大的改变。当今房委会除了负责规划、兴建、管理和维修保养各类公共租住房屋，也拥有和经营一些商业性物业设施。房委会组织架构亦有较大变化。例如早期的房委会主席由非官方人士担任，而现时由房屋局局长兼任，房屋署署长则为房委会副主席;房委会成员包括两名官方及18名非官方委员，由行政长官委任。房委会设6个常务小组委员会，当中就有专门的商业楼宇小组委员会。此外，今天的香港房屋署是房委会执行机构。

房委会自成立后推出诸多计划和政策。例如，1976年房委会推出「居者有其屋计划」，面向中低收入家庭和公屋租户;1985年发布《对公共房屋居民的房屋津贴》;1996年房委会检讨居屋政策，确定鼓励置业为主要目标，设立二手市场，实施「维护公屋资源合理分配政策」，要富户缴纳市值租金，甚或迁出公屋单位。在《2011至2012年施政报告》当中，行政长官宣布由房委会负责推展「新居者有其屋计划」。2022年房委会收紧居屋和「绿置居单位」转让限制政策。

回顾房委会发展历程可见，其于1973年正式成立后称谓未有改变，但是职能发生较大变化，从其承担事务已跨越公屋和私屋两大领域来看，机构性质似乎转型为准公共性或半公共性（半政府性）。

石硖尾附近的南山邮(视觉中国)

第三，香港房屋署。

1973年，徙置事务处与市政事务署下的屋宇建设处合并，组建香港房屋署。

早期的房屋署大致是一种行政机构，后来其职能不断调整或重组。当今房屋署作为房委会执行机构，级别比房委会低。并且，既然房委会属于准公共机构，业务涵盖公屋和私屋，房屋署的业务自然也就包括这两个板块。官网显示，房屋署的事务包括公屋、自置居所以及商业楼宇等，就印证了这一点。可见，现时房屋署因承担相当比例的商业性楼宇业务，机构性质大致属于公营企业类机构。

在组织架构层面，房屋署设署长一名、若干名副署长和助理署长。现时房屋署署长由房屋局常任秘书长兼任，掌管房屋署。前面已提到，房屋署长还担任本港房委会副主席。房屋局副秘书长同时担任副署长，也承担策略事务。房屋署麾下有策略处和隶属房屋局常任秘书长办公室的独立审查组等若干内设部门。

综合所言，现时房屋署为香港房委会执行机关，同时为房屋局提供支援，处理有关事务，是既执行公屋管理事务，也从事商业性业务的独特机构。与早期的房屋署相比，其在机构性质和职能方面均已发生较大变化。

第四，香港发展局及辖下的两个署。

由于公屋总是建在特定范围的土地之上，所以除了上述称谓涵盖住屋、公屋等词汇的管理机构外，香港发展局及麾下的地政总署和规划署，与公屋发展事务密切相关。发展局是主要负责土地、规划等公共事务的行政机构和决策局。地政总署专责土地行政事务，规划署担负全港地域规划事务。香港发展局沿革始于上世纪80年代初的布政司署地政工务科，后来经历了布政司署规划环境地政科、规划环境地政局、规划地政局、房屋及规划地政局的行政机构重组。

要指出的是，香港目前有多少官地以及可以协调的私地用于发展公屋？需要由发展局摸清底数，然后提出开发和供应方案。

最后要说明一下，除了上述四个与公屋管理相关的机构，还有在港影响力较大的香港房屋协会（房协）和香港公屋联会，尽管他们并不属于住屋公共行政机构。1951年房协就成为法定机构，为中下入息家庭提供居所。经过不断发展，当今的房协从事诸多商业性屋宇业务，也辅助承担一些公屋或准公屋事务。香港公屋联会在机构称谓上就含有公屋这一术语，以关注香港房屋政策为己任，透过摆事实、讲道理和争权益，凝聚公屋居民及商户力量，服务社群的居住民生。

大坑东邮东怡楼是较新落成的公共屋邮，同様是很有结构感的建筑(视觉中国)

香港住屋的长远策略、计划与举措

由于公屋事务经常置于整个住屋架构下，这里仍从住屋或居住维度下的房屋层面，回顾过往与公屋发展相关的策略和计划。

第一，订定《长远房屋策略》。

1987年，政府透过房委会发表《长远房屋策略》（简称《长策》）。1997年公布《长远房屋策略评议咨询意见》，首任特首董建华提出回归后的三大房屋政策目标：年建85000个单位、公屋平均轮候时间缩短至3年以及7成家庭自置居所。1998年发布《长策》，2014年底又公布新的《长策》。《长策》提出三大策略性方向，主要包括加建新公共租住房屋，善用现有公屋资源；加建资助出售单位，丰富资助自置居所的形式，并促进现有单位在市场流转；透过持续土地供应及适时实施需求管理措施以穏定楼市等政策。2012年政府成立「长远房屋策略督导委员会」，简称「长策会」，提出2018年《长策》公私营房屋比例首次调整至七比三的发展目标。

第二，行政长官施政报告推出住屋计划与策略。

2010年行政长官发布施政报告，提出于2014年推出5000个以市价售楼的「置安心资助房屋」计划单位。2019年施政报告公布「土地共享先导计划」拟议框架，宣布全面接纳「土地供应专责小组」提出的土地选项建议。2021年施政报告公布面积达300平方公里的《北部都会区发展策略》，提出额外提供5000个过渡性房屋单位。2022年成立「土地及房屋供应统筹组」及「公营房屋项目行动工作组」。2023年施政报告指出要切实排解民生忧难，并强调「土地和房屋乃重中之重。」建地造屋，发展安居，在房屋发展范畴提量、提速、提效和提质。宏观管理层面，指出要从治理体系、治理能力和治理效能方面，着力提高治理水平，完善治理体系。

此外，立法会的房屋事务委员会论证和质询行政机构的房屋政策，透过若干住屋发展计划、政策和策略，特别是透过《香港房屋条例》努力促进和引导本港公屋和住屋发展。

香港公屋发展成就较为卓著

回顾70余年香港公屋发展历程可以发现，本港公屋居民数量和公屋单位数量不断地规模化增长，公屋行政架构基本建立，并订立或制定了许多公屋发展的政策、策略和计划，公屋体系已具备相当规模，在破解住屋危机和实现住有所居方面发挥重要作用，与私屋逐渐形成「两屋」协调发展的态势。

「造地建屋安民兴港」是特区政府的民生夙愿

从1953年开始，香港规模化地建设各类公屋，经过半个世纪的发展，至21世纪初，本港公屋发展经验和成就享誉亚洲，与新加坡并列，并且各有千秋，各国政府和诸多国际组织慕名来港交流取经。1960年香港总人口中有16%居住在寮屋区和贫民窟，而到2002年，房委会已建设651900个公屋或中转房屋单位，为30%左右的港人提供居所。

此后，雨后春笋般的公屋项目源源不断地面向中低收入阶层供应，极大满足了居住不足、居住贫困群体的需求。截至2022年中，香港人口达741.3万，公共屋邨人口约218.8万，占全港人口30%、公营租住屋宇单位845880个，资助出售单位435800个，自置居所比例为51.5%。这些数据表明，本港公屋发展成就仍是较为卓著的。

香港公屋发展的不足

当然，本港公屋发展中存在的不足也较为明显。突出地表现在：

第一，诸多「公屋亚类」的称谓不当、配置错乱和政策效应冲突。

没有按照世界通行的住屋理论、政策与成熟经验，对公屋的含义做准确交代，没有对公屋应该符合的特征、适用对象等条件要素予以清晰界定，进而检视所推出的「各亚类公屋」是否属于规范化意义上的真正公屋。也没有按照居民入息等级或收入水平这个住房理论与政策界通行的根本标准，对本港各亚类公屋受惠对象的正当性予以检视，导致长期以来推出名目繁多、而政策效果往往相互冲突的「各亚类公屋」，这就不仅带来「各亚类公屋」资源在总体上呈现错乱配置和异化扭曲的困局，直接损害公屋资源使用效率，还间接导致种种社会不公，并对私屋健康发展带来潜在和显性的较大冲击。

首先，正如前面提到的，将本港已存在的居住维度下的公共租赁房屋或公共租住房屋简称为公屋，是不适切的。通行的住屋理论与政策表明，公共租赁房屋或公共租住房屋仅是公屋体系的一个重要成员，与一些情势下可租可售的那些公屋亚类品种共同构成整个公屋体系。而将公共租赁房屋简称为外延更大的整体性的「公屋」，似乎就犯了一种「以偏概全」的逻辑错误，不符合通行的住屋理论与政策，不利于本港规范化层面的公屋发展和国际政策交流。

再者，对长者住屋和青年住屋的称谓及其受惠对象等方面，存在不适切和混乱之处。若是政府运用公共资源主导建设长者住屋和青年住屋，并面向这两类群体中的中低收入组别，那么应将其简称为长者公屋和青年公屋，并归入到整体的公屋体系中。反之，让青年和长者中的入息水平属于高收入阶层或富裕阶层的那些人群享受上述这两个公屋亚类，就背离了公屋的价值与使命，将损伤这类公屋资源使用效率并引发社会不公。

再比如，本港已有的「居屋」和「新居屋」在称谓及其受惠对象方面，同样不适切，也会产生诸多混乱。根据当时规定，这两类住屋受惠对象是中低收入阶层和公屋租户，应该说它们就属于公屋。不过，高收入群体、富户群体所住的房屋，同样也是居住类房屋，同样也很容易被社会大众理解为「居屋」这一简要称谓。至于「新居屋」以及本港存在的其他「公屋亚类」，也存在称谓与受惠对象等方面的失当之处，就不逐一阐述了。

第二，公屋行政机构职能不适切和「角色冲突」现象。

一是香港房屋局、房委会与房屋署之间的职能设置及其相互关系，尤其需要调整。的确，经过长期的机构改革，2022年房屋局能够从原有的「运输与房屋局」中拆分出来，是一件里程碑式的进步，便于其能够统筹承担全港住屋公共管理的艰巨使命。然而我们看到，房屋局内设了一手住宅物业销售监管局，对于二手住宅物业销售监管的公共事务，应由房屋局还是房委会来承担？

二是房屋局常任秘书长兼任房委会副主席，还同时担任房屋署署长，并负责掌管房屋署。正如前面谈到的，房屋局的机构性质是公共性，现时房委会的机构性质其实是准公共性，而现时房屋署的机构性质或许是公营类企业或半私有性机构。由同一个首长担任三个机构性质差异较大的主要职务，既担当「雄鸡报晓」之任务，又担负「猫捉老鼠」的责任，甚或还担任「狗狗看门」的角色，「角色冲突」自然就会影响所负责的多样化领域的政策制定的质素，进而容易引发政策落实过程中的矛盾与冲突。另外，多角色的繁重的事务管理也难免令机构的行政首长疲惫不堪，力不从心。

毋庸置疑，对本港公屋发展中所存在的主要不足，需要借鉴通行的住屋理论与政策，透过政策调整或体制改革加以克服。下面将从「公屋亚类」、行政机构、关键性制度和「高阶视域问题」等角度，阐述本港公屋改革的基本思路。

检视各「公屋亚类」的义理性及其存废归并

第一，明确公屋含义及三个条件要素。

从通行的住屋理论和政策出发，先明确交代公屋的含义，特别是交代之所以称得上是公屋的那些根本特征、基本划分标准和适用对象等条件要素，为检视各「亚类公屋」的义理性提供有效工具。

所谓公屋，基本上是由政府主要运用公共资源而主导建设运营，面向中低收入群体的住屋，与私屋相对应。当中，具有消费的非排他性和非竞争性（简称「消费两性质」）的住屋，是狭义层面上的公屋，即纯公屋。另外，部分具有消费的非竞争性或非排他性的住屋，又被称为「准公屋」，属于广义层面上的公屋，需综合运用公共资源和私有性资源协同建设运营。毫无疑问，广义层面的公屋体系包括「纯公屋」和准公屋，面向中低收入群体。

2019年5月23日，轮候公屋的市民在观看公屋模型(视觉中国)

在上述所交代的公屋含义中，其实就已经包含公屋的根本特征或本质属性，即公共性是狭义公屋的根本属性，准公共性是准公屋的根本属性。从其含义的内容中还可发现公屋划分的根本标准，即从消费角度来看是否同时具备「消费两性质」，以及具备非排他性和非竞争性的不同组合及其程度，是整个公屋的根本划分标准。

再者，从公屋含义的界说内容中我们不难看出，广义的公屋适用对象是中低收入群体，而狭义公屋的适用对象是低收入群体。上述三个条件要素，是检视某类住屋是否属于公屋的标准。在明确公屋的含义和检视某类住屋应否属于公屋的三个条件要素后，自然还带来一个必须要回答的问题，即哪些居民是公屋的适用对象或是合资格群体（合资格人士或合资格住户）？这也就是公屋合资格群体的有效识别问题，或精准界定问题。通常，根据一国或地区的居民在某一时期的入息水平或收入水平，可将其划分为高中低收入这三大阶层中的某一个阶层，进而找到合资格享有纯公屋的低收入阶层，以及广义层面上合资格享有公屋的中低收入阶层。在高中低收入阶层的操作性划分依据和有效识别方面，住屋发展成功国家有成熟的经验和做法，值得香港借鉴。

第二，检视本港各「亚类公屋」的义理性。

在明确公屋含义和检视公屋的三个条件要素后，接下来对现时本港存在的各「亚类公屋」的义理性进行检视，包括对其称谓是否适切的检视。

一是前面已经提到，在青年住屋和长者住屋的称谓与受惠对象方面存在失当之处，这里再详细阐述一下。青年作为香港经济繁荣、社会发展的一支朝气蓬勃的力量，面对长期存在的私楼私屋售价高、租金贵以及相应的住屋成本持续上升、负担日重的困局，政府无疑需要推行有力的公共政策予以支援。不过，住屋包括公屋私屋两大板块，青年群体中也有收入高且可以购买私屋的富裕阶层，这一类青年似乎不应享有通常意义上的公屋。长者住屋的情况也类似。也就是说，只有青年公屋和长者公屋才称得上是真正的公屋，并且只有青年公屋和长者公屋才能由公共资源主导加以建设运营，并面向青年和长者中的中低收入阶层，而青年和长者中的高收入阶层并不适合享有这类公屋。需要补充的是，本港个别文献已呈现长者公屋这一术语称谓，这是有积极意义的。不过，并没有对长者公屋的含义及其与长者住屋之间的显著差异，特别是在性质、适用对象和建设运营方式等关键范畴，予以清晰界定和阐述。

二是对过渡性住屋或过渡性房屋，要明确其属于公屋还是私屋？其中的哪一类属于公屋？在此基础上，根据公屋与私屋的不同性质而提供不同的公共政策支援力度，以辅助应对在公屋私屋供应不足的发展阶段，居民的住屋危机问题。

三是对本文前面提到的其他「公屋亚类」，同样要按照应否属于公屋的三个条件要素予以检视，给出体检结论，配以适切的「医疗处方」，让其健康成长。这里就不逐一加以剖析了。

2020年6月22日，兿术家于金钟至湾仔的海演长廊展示微型兿术作品，以「港」电视 ·「讲]家情为名，并将维港景色衬托其中。作品中有旧款电 视机、旧式公屋内居住环境，让人感受家的温暖，傅达「爱与包容」(视觉中国) 

以货柜装嵌而成的「南昌220」组合社会房屋，外观色彩縯纷。位于深水埗南昌街的「南昌220」,是香港首个组合社会房屋项目，获得赛马会慈善 信托基金捐助，由东华三院负责营运。项目以「共享经济」为服务理念，创建一个可以让住户共享物品共享技能、共享时间的新型「共活」空间。 项目楼高4层,单位数目约89个,为轮候公屋及居住在悪劣环境的家庭及人士提供一个可负担及适切的居所及社区。同时,该项目提倡住户共享及 分享，鼓励住户贡献自己所长,同时亦可反馈社区(视觉中国)

第三，对本港各「亚类公屋」的存废和归并。

在对本港已存在的各「公屋亚类」的称谓和义理性进行检视后，我们需要对这些名目繁多并且政策效应含混错乱的各「公屋亚类」，予以存废和归并。

一是更名后的长者公屋和青年公屋有其较为特殊的价值，而作为公屋亚类保留下来。应急类公屋是公屋体系的一个重要而特殊的成员，肯定要保留下来。

二是由于公屋的含义中已经包括租金低于市价以及面向中低收入阶层的基本特征，所以先前存在的「政府廉租屋」和实际上针对「中偏低收入阶层」的「夹心阶层房屋」这两个公屋亚类，没有必要继续存在。

三是对其他各「公屋亚类」，也要在根据公屋的含义和三个条件要素进行检视后，让其各自合理地站到纯公屋、准公屋和私屋的队列中。

对合计20种左右的「公屋亚类」予以检视和存废归并，如同在一堆乱麻中耐心地理出头绪，这个工作无疑是必须要做的基础性的艰困环节，有利于将此前分散的公共财力、公屋土地、建造力量等资源整合起来，汇成磅礴统一的建设能量，从而集中提供更多更合规的公屋，「攥紧拳头」「靶向施力」，统筹提高公屋使用效率，特别是扭转现时公屋轮候时间竟已攀升到6年，甚至还高于2000年公屋平均轮候时间4.7年的不利局面。

当然，对各「公屋亚类」予以存废和归并，并不是为了刻意损伤这些类别的住屋，而是根据其性质和本身优势，将其精准推送到更适合他们发展的轨道或舞台上。正可谓「谁家的孩子谁抱走」，此后，也就顺理成章地形成「种瓜得瓜、种豆得豆」这样各得其所的有利局面。

香港公屋行政改革

对本港名目繁多的各「亚类公屋」予以检视、存废和合理归并，就为公屋健康发展提供了基础条件。

然而，仅做出这样的处置还不够。公屋持续健康发展的重要条件有多个，包括合理的公屋种类、高效完备的行政机构、充裕的公共资金、专有充裕的土地、合资格群体有效识别的住屋信息体系建设等。其中，机构作为政策订立和落实的组织保障条件，对公屋持续健康发展具有极端重要性。我们在前面已指出本港住屋行政机构在发展公屋方面所存在的一些不足，加快对这些机构的相关方面予以改革，刻不容缓。

以「组装合成]建筑法建设，可大大缩短建筑工程时间。《行政长官2022年施政报告》指出，将大幅增加公誉房屋供应,额外兴建3万个「简约公 屋」单位，预计未来5年整体公营房屋建屋量可增至约158万个单位，较上一个5年期提升50%(视觉中国)

2023年1月30日，房屋局安排傅媒蔘观位于放德的一幅「简约公屋」用地。房屋局副局长戴尚 诚介绍,放德世运道选址可建约10000个单位(视觉中国)

第一，设立综合性的公屋发展领导小组——改革的「第一站」。

过往经验和教训启发我们，必须在更大的「特区行政体系层面」而不是各自的「特区行政部门层面」，才能有效地调整完善住屋行政机构之间的利益关系，才能有效谋划和订立可持续和系统的公屋发展策略、计划和措施。因此设立综合性的香港公屋发展领导小组，是公屋乃至住屋行政体系改革的「第一站」。

一国或一个大都会的公屋乃至住屋发展，总处在与外延更大的经济金融、政治、社会等大系统或大环境之间的互动轨道上，其发展计划、策略和措施的订立当然就要考虑并遵循这个逻辑准则或机理。若然，不仅公屋发展领导小组成员要包括房屋局、发展局、廉政公署、房委会、立法会房屋事务委员会，以及经济发展、财经事务等行政机构，还应由特区行政长官或财政司司长任组长。领导小组下设恒长化的办公室，房屋局局长任执行组长和领导小组办公室主任，发展局、廉政公署等机构首长任副组长，相关专家担任副组长，等等。

这就从另一层面增强香港公屋发展中的住屋资源、土地资源、资金资源、规划资源、信息资源等有效统筹的运用，极大提高用于公屋发展的各类资源的使用效率，并在更大的「特区行政体系层面」而不是各自的「特区行政部门层面」，有效保障公屋发展的公正性与效率性之间的平衡。

第二，香港房屋局的机构改革——改革的「第二站」。

房屋局作为本港与公屋发展相关的行政机构和决策局，成为全港公屋行政架构中需要改革的「第二站」。

需要秉持「住屋改革八项原则」，订定有效的改革方案。例如，对房屋局的职责功能予以调整完善，也需要重组和增设一些关键部门。具体表现在：

一是房屋局在本港住屋管理的统筹性、权威性需要得到强化和法规性明确，也即明确在本港所有住屋公共行政机构中，房屋局层级最高，并具有统筹管理或协调其他各类住屋机构的职能。

二是为促进房屋局更有效地担负起规模庞大的公屋持续健康发展的职责，需要在房屋局内设公屋土地行政处，负责专项用于发展公屋的土地储备和供应管理事务。

三是为便于有效管理公屋的进入与退出这一关键事务，需设立住屋信息中心。透过完善的居民住屋信息系统，来识别谁是应否享受公屋的合资格群体。

四是住屋改革本身具有异常的复杂性和跨学科性，推动和深化房改又是一个长期的艰困任务，因此需要在房屋局内设住屋策略研究与改革处，由房屋局主要首长兼任处长，便于统筹制定包括公屋在内的住屋发展策略、住屋改革方案和住屋发展计划。

经过这样的改革，促进房屋局真正地成为公共性、综合性、决策性、权威性的本港住屋行政机构，从而名正言顺、名副其实、权责兼容地履行其应该承担的庞大的公屋持续健康发展的行政使命。

作为早期兴建的公共屋邮之一，彩虹邮1965年已荣获香港首个建筑奬项——香港建筑师学会 年度最高荣誉「银牌奬」,近年更成为地标性的打卡胜地，深受游客喜受。消息指政府有意将其 分期清拆重建，全数7400户需分批迁出。整个重建工程预计需时20年，新建成的楼宇高达40层, 以适应香港房屋的长远发展(视觉中国)

第三，对房委会、房屋署等相关机构的改革。

70余年来，香港在事关公屋发展的房屋局、发展局、房委会、房屋署等关键机构之间的行政职能关系重组方面，虽然经历了「局署合并」「局委协调」「房屋规划土地的行政整体化」等改革之路，不过仍未取得彻底全面的成效。几个关键机构在事关公屋发展的关系方面所呈现的「架屋叠牀」「多龙治水」现象，还在不同程度地呈现，需要借鉴住屋行政机构改革成功国家的经验，推动相应的系列改革。

2024年5月10日，房屋委员会公布，截至今年3月底，在过去12个月获安置入住公屋的一般申 请者的平均轮候时间轻微缩短0.1年至5.7年，当中长者一人申请者的平均轮候时间回落02年至3.8 年(视觉中国)

2024年6月13日，房屋局公布简约公屋第一期申请详情，房屋局局长何永贤(中)向傅媒介绍 様板单位。第一批简约公屋分别位于元朗及牛头角，共有4400个单位，于6月24日起接受申请(视觉中国)

香港公屋发展的关伴性制度改革

在对公屋相关行政机构这个有形的制度予以改革后，还需对本港公屋领域一些无形的关键性制度予以改革，实现有形制度和无形制度的协同促进作用。

一是完善和赓续「可租可买」的公屋租售政策，保障公屋始终面向有支付能力的合资格群体的销售政策的连续性，由此促进置业比率，推动公屋阶梯流转乃至住屋「过滤消费」，提高港人幸福指数。

二是订立本港住屋信息中心建设运行政策体系，包括专门培养和招聘数量充裕的较为庞大的住屋信息调查员队伍，恒常化开展入户调查和信息采集，从而为精准识别公屋受惠的合资格群体及时提供有效指引，保障公屋真正投向确需支援的那一类人士。

重视与公屋发展相关的「高阶视域」的理论与政策

公屋乃至住屋体系健康发展与其「高阶视域」的理论与政策问题，是分不开的。一些看似与公屋发展关系不大，但是对其是否持续健康发展有实际重要影响的「高阶视域」的理论与政策问题，需要行政机构、研究机构和相关专家展开跨学科协同研究，推出完备的高质素理论成果和应对政策，进而透过规模化有效培训和宣传，促进本港行政机构专业人员和公众正确看待香港公屋和相关住屋发展政策，在形成普遍共识的基础上，汇聚起公屋持续健康发展和居住民生难题加速破解的宏大动能。

这些「高阶视域」的理论与政策问题至少包括：结合港情，如何有效借鉴新加坡、美英等国居住民生难题破解的经验？如何有效借鉴中国内地在两次房改中的经验？持续发展规模充裕的香港公屋，是本港经济繁荣、民生改善与社会安定和谐必须要走的道路吗？如何建构一个长远的促进香港「两屋协调发展」的关键性政策体系或制度体系？如何全面评估公屋发展对香港私屋、地产业乃至总体经济发展的「两极效应」？

其中，持续发展规模充裕的公屋，是本港经济繁荣、民生改善与社会安定和谐必须要走的道路吗？现在就对这个「高阶视域」问题予以扼述。事实是，公屋恒长化地存在于几乎所有的住屋发展成功国家或地区。有私屋就有公屋，公屋与私屋就是一对并存的事物，一起构成包括香港在内的世界大都会的整个住屋体系。

若然，港府、社会组织和港人要坚定不移地认同公屋发展的正当性，自始至终不动摇。特别是，香港需要站在高维度认知舞台，将公屋持续健康发展作为保障港人最基本的居住民生需求，以及关系到全港市民凝聚力、自豪感和对香港的依归感的「重中之重」的策略任务，可持续推出5年、10年、20年乃至30年的公屋和住屋发展的中长期发展蓝图，为缔造一个「住在香港」享誉亚洲乃至享誉环球的美好未来奠下基石。

作者马先标,香港中文大学研究员,土木 工程学士和硕士、经济学博士、政治学博士 后,住屋改革、体制改革与城镇化问题著名专 家，以跨学科综合解读理论与政策见长。2019 年提出「需设置独立的房屋局以有力破解本港 居住民生难题」的政策主张。关于建立「雨房 协调」的住房新体制「公租房廉租房并轨」 等政策建议,被中央政府采纳